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王盛航:地方政府在食品安全监管中的权责

来源:法制日报——法制网  发布时间:2020-01-16 16:07

□ 王盛航 (中国人民大学法学院)

 

为了适应社会主义市场经济的发展和食品安全形势的变化,我国的食品安全监管体制也在不断改革。食品安全监管权在改革中不断由中央政府下放,地方政府在食品安全监管中的角色越来越重要。2019年12月1日实施的新《食品安全法实施条例》甚至将食品安全监管的支持、协助主体下沉至乡镇、街道一级人民政府,进一步体现了我国食品安全监管体制改革的方向,即地方政府将承担越来越多的食品安全监管权。

 

一、地方政府食品安全监管权的产生与确立

 

 

监管权与其他行政权一样,目的的可分性和结构的层次性决定其不可能铁板一块地进行活动,它需要划分为若干系统和层次,并在此基础上进行分工,这就必然带来权力和职能的分配问题。在我国,现阶段食品安全监管权配置的形式是地方监管模式中的属地监管。

 

 

2008年,十一届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》,此方案首次在食品安全监管权纵向配置方面提出实行地方政府分级管理,即属地化管理。2009年,我国首部《食品安全法》颁布实施,第5条规定“县级以上人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作”。地方政府的食品安全监管权至此被法律正式确定下来。2015年和2018年,《食品安全法》分别进行了修订和修正。

 

 

为了实施新《食品安全法》,国务院于2019年修改了《食品安全法实施条例》,新条例于2019年12月1日正式实施。修改后的《食品安全法实施条例》进一步强调了地方政府的食品安全监管权。

 

 

二、地方政府食品安全监管权力范围

 

 

如果说监管是政府依据法律、法规等规范,管理和控制各类微观市场主体,以纠正市场失灵的活动,是公共政策的一种形式。那么食品安全监管是监管的一个子概念,其内涵局限于食品问题这个特定的领域。对食品安全监管权的理解与权力的概念紧密相连。监管权是行政权的重要表现,作为一种重要的行政活动,监管“是以限制经济主体的决策为目标而运用的强制力”,是对构成特定经济行为的经济主体的活动进行规范和限制,其实质是一种权力的运用,是公权力对市场经济的介入,直接限制市场主体的权利增加其义务。这种强制性的权力基础就是监管权。因此,地方政府的食品安全监管权即地方政府依据法律、法规等规范,管理和控制各类微观市场主体涉及到食品安全问题的领域,以纠正市场失灵的权力基础。中央政府对于食品安全的工作思路是“全国统一领导,地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动,社会广泛参与”。从这个思路来看,地方政府是最重要的环节,也面临着最繁重的任务,可以说,地方政府扮演的角色,决定着整个食品安全监管的大局。

 

 

据新《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的规定,县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门作为我国食品安全行政监督主体,并依法享有食品安全监管权。地方政府行使食品安全监管权主要体现在以下几个方面:

 

 

一是制定和修订地方食品安全标准。对地方特色食品,没有食品安全国家标准的,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准,报国务院卫生行政部门备案。但是,食品安全国家标准制定后,该地方标准即行废止。

 

 

二是进行食品安全风险监测。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同同级食品安全监督管理等部门,根据国家食品安全风险监测计划,结合本行政区域的具体情况,制定、调整本行政区域的食品安全风险监测方案,报国务院卫生行政部门备案并实施。

 

 

三是食品生产经营许可。国家对食品生产经营实行许可制度。县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《行政许可法》的规定,审核申请人提交的本法第33条第1款第一项至第四项规定要求的相关资料,必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查;对符合规定条件的,准予许可;对不符合规定条件的,不予许可并书面说明理由。

 

 

四是对食品生产加工小作坊和食品摊贩进行监督管理。县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理,加强服务和统一规划,改善其生产经营环境,鼓励和支持其改进生产经营条件,进入集中交易市场、店铺等固定场所经营,或者在指定的临时经营区域、时段经营。

 

 

五是不安全食品的召回。食品生产经营者应当将食品召回和处理情况向所在地县级人民政府食品安全监督管理部门报告;需要对召回的食品进行无害化处理、销毁的,应当提前报告时间、地点。食品安全监督管理部门认为必要的,可以实施现场监督。食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营的,县级以上人民政府食品安全监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。

 

 

另外,县级以上地方人民政府还应负责本行政区域的食品安全突发事件应对工作、食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息的交流、沟通、共享工作等。

 

 

这些食品安全监管权的行使体现了地方食品安全监管机关作为食品生产经营活动的监管者,对食品生产领域各类微观市场主体实施的干预。这种干预是由我国食品产业小而散的特征所决定的,也是确保食品生产经营活动合法、有序发展的必然要求。

 

 

三、地方政府食品安全监管的责任

 

 

权力和责任永远是一对相辅相成的概念,责任意味着政府权力的边界,是对政府行为的一种监督和制约,不承担责任的政府权力必然会导致公共权力的滥用。近年来,虽然我国食品安全监管体制不断进行改革,但食品安全事故依然频发。这些重大食品安全事故发生的原因也有惊人的相似之处,那就是地方政府的放松监管或监管缺位。地方政府在行使职能、拥有权力的同时,也要承担相应的责任。

 

 

第一,地方政府的法律责任。为了保障地方经济的增长,地方政府在行使监管权时并不一定能偏向社会公共利益,即维护食品安全。在利益偏好、晋升压力或者地方保护主义的影响下,地方政府的食品安全监管权的行使可能存在缺陷。地方政府食品安全监管的缺位,可能会引发相应的食品安全事故,这时,地方政府及其工作人员要承担相应的法律责任。一方面,检察机关可以提起行政公益诉讼,敦促行政机关履行行政职责;另一方面,可以对造成食品安全事故负有监管权力的工作人员提起公诉,追究其刑事责任。

 

 

第二,地方政府的政治责任。食品安全问题严重危害消费者的健康,降低了消费者的福利水平,给社会造成了巨大的经济损失。若地方政府在食品安全问题监管不力导致社会公共利益受到损害,则政府没有承担起自己的政治责任。上级人民政府或者中央人民政府应当对监管不力的地方政府工作人员约谈、问责,督促其积极履行监管权。

 

 

第三,地方政府的社会责任。全社会的食品安全视野不断拓展,公民的食品安全意识不断提高,对食品安全的需求也有很大的提高。有效治理食品安全,回应本地人民对食品安全的需求是政府最根本的社会责任。地方政府应当加强食品安全监管中的公众参与,及时披露相关食品安全信息,积极响应公众的意见和建议。

 

在食品安全监管体制构建的过程中,一方面要重视地方政府在食品安全监管中的作用,赋予其监管权,进行全面细致的食品安全监管。另一方面,中央政府也应该对地方政府进行约束和激励,促使地方政府承担相应的责任。所以,构建一个权责分明的地方政府食品安全监管体制,才能更好地保障《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的实施。

责任编辑:朱明宇


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